Tres riesgos a atender al regular marihuana

Toca regular la marihuana. Este no es un llamado a la movilización. Es, en México al menos, una observación de los hechos. Después de años de reticencia del Legislativo y, sobre todo, del Ejecutivo para avanzar en la materia, la Suprema Corte falló el esperado “quinto amparo”, declarando inconstitucional la prohibición de la marihuana para usos personales. Con ello, abrió la puerta del Poder Judicial para que cualquiera (que tenga los recursos) pueda presentar un amparo y ejercer el autocultivo. Abrió también la puerta para ejercer una facultad recientemente adquirida que le permite emitir una declaratoria general de invalidez. Con ello, expulsaría la prohibición de la marihuana del orden jurídico, dejando un vacío legal. Esa declaratoria requiere una mayoría calificada de ocho de 11 ministros. Pero antes, la Constitución le exige notificar al Congreso y darle un plazo de 90 días para enmendar el entuerto. En esas estamos y el Congreso ya inició el proceso de reforma con la presentación de una iniciativa ambiciosa encabezada por la ex ministra, ex senadora y ahora Secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero.

La reflexión sobre cómo regular la marihuana, en consecuencia, es particularmente importante. No se trata de un ejercicio intelectual abstracto, sino de una decisión apremiante y muy concreta. Además, al ser la droga que salga de la ilicitud, los aciertos y errores que en su regulación pesarán sobre el proceso de reforma que sigan otras drogas. Por ello hay que andarse con pies de plomo.

Hay tres grandes campos en los que la regulación puede errar. Primero, puede regular parcialmente la substancia, incluyendo algunos usos y formas de abastecimiento y excluyendo los demás. Segundo, puede obviar las dolorosas lecciones de la deficiente regulación que tenemos en otros mercados, como el tabaco, permitiendo que las empresas adopten prácticas dañinas para la salud —como la publicidad a menores, la desinformación, la diversificación de productos para maximizar su red de consumidores y un largo etcétera—. Tercero, permitir una estructura del mercado que lo haga, para efectos de salud y justicia social, casi imposible de regular debidamente (como sucede hoy con el tabaco).

El fallo de la Corte exige abandonar la prohibición absoluta, pero es amplio el rango de posibilidades que quedan abiertas. Limitarse a regular sólo un tipo de abastecimiento sería un grave error. En un intento por contener lo inevitable, Peña Nieto cometió ese error: ante el primer amparo, intentó una falsa salida de permitir sólo los usos médicos y no los personales. El nuevo podría limitarse a autorizar modalidades de autocultivo (personal o en clubes), sin permitir la creación de un mercado legal y regulado. Eso sería, quizá, el más grave de los errores. Mantendría el grueso del mercado en manos de la delincuencia organizada (exponiendo a usuarios y desperdiciando recursos escasos en intentar suprimirlo), pero con mayores dificultades para detectar ese mercado, por haber ahora una multiplicidad de fuentes de cannabis, que harían más difícil determinar cuál proviene del mercado controlado por la delincuencia. Pero lo más grave sería desaprovechar la oportunidad de establecer una regulación completa y coherente de una vez. Una apertura limitada, terminaría previsiblemente por caer ante la Suprema Corte de nuevo. Construir una política pública a golpe de fallos judiciales, por oleadas y en forma fragmentada es mala idea. De por sí, dejar el diseño de políticas públicas en manos de los jueces es un despropósito, pero peor aún es hacerlo a cuentagotas y a contracorriente. El marco regulatorio resultante, en los años o lustros por venir, sería previsiblemente un Frankenstein. Los resultados de este error, cuando lo cometió Peña Nieto, están a la vista: dos años después de aprobados por el Congreso los usos médicos, no existe mercado que de acceso a los pacientes a los medicamentos que necesitan, el marco jurídico es de una incertidumbre paralizante, y los grandes negocios se posicionan ventajosamente con la anuencia de los burócratas y a costa de los pacientes. Es indispensable desde ahora, regular el autocultivo, los clubes canábicos y los mercados de uso personal y médico (la iniciativa de Sánchez Cordero tiene la enorme virtud de regularlo todo).

Un segundo error sería ignorar las lecciones del tabaco. Cuando se desarrollo la industria del tabaco, su regulación era casi nula. Las empresas aprovecharon para mercadear con mentiras, enfocar su publicidad a los menores, normalizar el consumo a costa de terceros y perfeccionar sus productos para potenciar la adicción entre sus usuarios. Después de grandes esfuerzos invertidos en emprender el camino de una regulación razonable del tabaco, hoy todavía tenemos dificultades para contener la publicidad, evitar que enganchen a menores y proteger a terceros del humo de segunda mano. La regulación de la marihuana debe incluir, de inicio, medidas como la prohibición absoluta de la publicidad (la iniciativa de Sánchez Cordero comete el grave error de permitir la promoción de productos médicos, hueco innecesario y potencialmente peligroso, como la epidemia de opiáceos legales en EE.UU. demuestra), la prohibición de fumar en espacios públicos cerrados, el empaquetado genérico, la inclusión de advertencias sanitarias serias, la prohibición de la adulteración del producto para hacerlo más adictivo, la prohibición de productos comestibles derivados de la cannabis (salvo en el caso de medicamentos) y un largo etcétera.

Finalmente, un error irreparable sería no prestar atención a la estructura de la industria. Debemos diseñar la regulación de forma que la industria sea controlable, conformada por muchos productores y distribuidores chicos, que compitan entre sí. Sobre todo, debemos evitar el surgimiento de grandes empresas con la capacidad de capturar al regulador. La experiencia nos enseña que regular mercados nuevos no es cosa fácil. Lo hicimos mal cuando privatizamos bancos, carreteras, ingenios azucareros, telecomunicaciones, radiodifusión y un largo etcétera. Los costos para el país y para cada consumidor ha sido enormes. Los abusos de las industrias -desde las comisiones bancarias, hasta el uso político de los monopolios informativos- han sido la regla. La concentración de esos mercados en unos cuantos actores sumamente poderosos ha hecho casi imposible, y siempre costoso, empezar a regularlos con alguna seriedad. Debemos evitar que eso ocurra con la marihuana.

Es indispensable que la industria de la cannabis no esté integrada verticalmente; esto es, evitar que un solo empresario pueda controlar toda la cadena, desde la semilla hasta el punto de venta. Un mercado integrado es un mercado que tiende concentrarse y generar pocos actores con un enorme poder económico y político. Para evitarlo, hay dos vías. La primera (contemplada en la iniciativa de Sánchez Cordero) consiste en establecer prohibiciones a la integración, haciendo excluyentes los permisos para producir y los permisos para vender. Esa vía es frágil, pues es muy fácil esconder la mano creando empresas distintas que estén vinculadas en formas poco transparentes. Me temo que fracasará. Una segunda vía, menos costosa, sería establecer un monopsonio gubernamental del mayoreo. Suena feo, pero es bastante sencillo de entender: se trata de un régimen en que todos los productores (salvo los que practiquen el autocultivo) están obligados a venderle a una (o varias) empresa gubernamental(es). El gobierno reúne así toda la producción y quienes quieran vender en el mercado tienen que abastecerse de su materia prima del gobierno.

Sé que en tiempos del neoliberalismo reinante la propuesta de una empresa paraestatal es tabú. Dirán que el gobierno es un empresario ineficiente. Pero el objetivo de la regulación mercado de la cannabis debe ser la salud pública, no la maximización del negocio. Un monopsonio tiene la ventaja de romper de tajo la integración vertical de la industria. Además, el monopsonio permitiría abaratar y hacer eficaz el control sanitario —control de calidad del producto, verificación de su empaquetado, captura de información sobre quién produce qué y quién vende qué y dónde, etcétera— que hoy por hoy no sabemos hacer bien (la COFEPRIS ha fracasado en el caso del tabaco). Tiene también la ventaja de permitirle al gobierno implementar medidas reparatorias de justicia social: darle acceso privilegiado a la industria a los campesinos y distribuidores (mulas, narcomenudistas no violentos) que hoy alimentan al mercado ilícito y sufren la violencia del gobierno y de la delincuencia organizada. Queremos que campesinos, mulas y menudistas transiten hacia el nuevo mercado lícito alejándose de la delincuencia organizada, pero sin tener que competir con grandes transnacionales. Hay que reparar el daño reparar el daño que el Estado, con su guerra, ha infligido a las comunidades de campesinos y de jóvenes urbanos, criminalizándolos y violentándolos durante décadas.

En síntesis, debemos procurar una regulación completa, que procure fines de salud pública y justicia social, y que permita —al menos al inicio— contener a los grandes intereses económicos de forma que no atropellen los fines de la política pública en aras de obtener mayores ganancias. El diablo está en los detalles, y ahora sí, toca regularlos. Hagámoslo con seriedad.